Résumé.
La protection universelle maladie a déconnecté le rapport fondamental qui a été fait en 1945 entre le paiement de cotisations et le droit à prestations. Dit autrement : l’usager du système de santé a droit depuis le 1er janvier 2016 aux prestations en nature quand bien même aucune cotisation de sécurité sociale n’a été payée : solidarité nationale oblige. Quant à ceux qui n’ont certes aucun revenu du travail mais qui touchent des revenus du patrimoine, il leur est demandé de fournir un effort notable. La Cour de cassation est précisément saisie de la conformité de ce dernier aux droits et libertés que la Constitution et la Convention de sauvegarde des droits de l’homme garantissent.
Commentaire.
En l’espèce (pourvoi n° 22-21.800), une Urssaf adresse à un cotisant un appel à cotisations subsidiaires au titre de la protection universelle maladie. Une demande en annulation de l’appel de cotisations et de restitution de l’indu est formulée. Le cotisant conteste devant le juge de la sécurité sociale les modalités de fixation de ladite cotisation en ce que les textes appliqués dans le cas particulier ne seraient pas conforment aux droits et libertés que la Constitution et la Convention de sauvegarde des droits de l’homme garantissent.
Successivement saisies, la cour d’appel d’Orléans et la Cour de cassation ne suivent pas le requérant dans ses conclusions.
Depuis que la protection universelle maladie a été inventée (loi n° 2015-1702 du 21 déc. 2015), toutes les personnes résidant sur le territoire de manière stable et régulière (notion définie à l’article D. 160-2 css), et peu important qu’elles travaillent ou non, ont droit à la prise en charge des frais de santé (art. L. 160-1, al. 1 css ensemble L. 111-1, al. 2 css). Qu’on comprenne bien : l’usager du système de santé est titulaire de droits à prestations en nature (tandis qu’il n’est pas ayants droit du tout) quand bien même aucune cotisation de sécurité sociale n’aura été payée faute d’emploi ou bien faute de rémunérations significatives. C’est là une illustration parmi les plus remarquables du principe de solidarité nationale, qui est proclamé à la toute première ligne du Code de la sécurité sociale (art. L. 111-1, al. 1er).
Cela étant, et pour palier tout effet d’aubaine, le législateur dispose que les personnes éligibles à la protection universelle maladie sont néanmoins redevables d’une cotisation annuelle pour le cas où, nonobstant l’absence de rémunération, l’usager tire des revenus du patrimoine au sens de l’article L. 380-2 du code de la sécurité sociale (revenus fonciers, de capitaux mobiliers, de plus-values et bénéfices divers et éléments de train de vie). De ce point de vue, et la Cour de cassation le dit franchement (point n° 25), la cotisation constitue, pour les personnes qui en sont redevables, des versements obligatoires constituant la contrepartie légale du bénéfice des prestations en nature qui leur sont servies conformément à l’article L. 160-1 du code de la sécurité sociale.
Le requérant reproche aux pouvoirs publics de ne pas avoir plafonné le montant de la cotisation, qui est assise sur les revenus du patrimoine et, partant, d’avoir porté une atteinte disproportionnée à sa situation financière. Au soutien de thèse, sont convoqués le droit constitutionnel et le droit conventionnel…en vain. La critique méritait pourtant bien d’être formulée tant est bien floue la définition du rapport raisonnable de proportionnalité entre les droits et obligations respectifs des usagers du systèmes de santé concernés par le paiement de la cotisation subsidiaire.
Aux termes des textes applicables à la cause, en l’occurrence les articles L. 380-2 et D. 380-1 du code de la sécurité sociale, les personnes qui sont dépourvues de tout revenu du travail ou bien qui ont un revenu d’activité inférieur au seuil fixé règlementairement sont redevables d’une cotisation qui est assise sur l’ensemble de leurs revenus du patrimoine, laquelle n’a été plafonnée que bien après l’invention de la protection universelle maladie et la cotisation subsidiaire (1er janvier 2019) tandis que les cotisations de sécurité sociale prélevées aux fins de financement de la branche maladie de tous les autres cotisants sont nécessairement limitées par le montant des revenus professionnels. Où l’on constate que l’assiette de la cotisation subsidiaire (c’est-à-dire les valeurs qui sont prises en compte pour réaliser le calcul) des premiers était autrement plus large que celle de droit commun des seconds. Il y avait donc bien une différence de traitement ou pour le dire autrement une discrimination (la problématique est semblable dans le second arrêt recensé – pourvoi n° 22-17.970, 6ème moyen de cassation, points nos 26 et s.).
Le Conseil constitutionnel, auquel a été déféré l’article L. 380-1 du code de la sécurité sociale, a déclaré conforme la disposition litigieuse aux droits et libertés que la Constitution garantit sous réserve que les taux et modalités fixés par voie réglementaire ne soient pas constitutifs d’une rupture caractérisée d’égalité mais sans plus ample précision (décision n° 2018-735 QPC du 27 septembre 2018, cons. n° 19). En bref : aussi fâcheuse que puisse être la rupture d’égalité, il faut encore qu’elle soit caractérisée pour espérer que le dispositif critiqué soit mis à l’écart. Dans ces conditions, le contentieux devant un juge a quo était inévitable.
La thèse du requérant est intéressante, qui soutient que dans la mesure où il aura fallu plusieurs mois aux pouvoirs publics pour se conformer à la décision du Conseil constitutionnel, plafonner la cotisation subsidiaire et contenir par voie de conséquence la rupture d’égalité, il n’est dès lors redevable d’aucune cotisation entre la date de l’entrée en vigueur de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et celle de l’article D. 380-1 du code de la sécurité sociale, à savoir le 1er janvier 2019 (en application de la loi n° 2018-1203 du 22 déc. 2018).
L’argument ne convainc pourtant pas. La Cour de cassation et le Conseil d’Etat considèrent (avec la Cour d’appel d’Orléans et l’Urssaf Centre val de Loire) qu’il était suffisant pour le pouvoir réglementaire de définir les modalités de calcul de la cotisation dans des conditions qui n’entrainent pas de rupture caractérisée d’égalité devant les charges publiques (CE, 10 juill. 2019, n° 417919 – 29 juill. 2020, n° 430326) ; que c’est précisément l’objet des mécanismes d’abattement d’assiette et de limitation de l’assiette aux revenus du patrimoine dépassant un plafond fixé à 25 % du plafond annuel de la sécurité sociale qui atténuent la différence de traitement entre les assurés sociaux.
Dans le cas particulier, la Cour de cassation considère que la discrimination qui subsiste poursuit un but légitime et qu’au vu de ce dernier les moyens employés sont raisonnables (au sens du droit conventionnel – not. en ce sens : CEDH, 13 nov. 2007, Dh et autres c. République tchèque, n° 57325/00, § 175). Et la deuxième chambre civile dans un second arrêt rendu le même jour de considérer à propos de la cotisation subsidiaire que si elle prive le cotisant d’un élément de sa propriété, à savoir les sommes qui doivent être versées et qui sont recouvrées par les Urssaf, l’ingérence est pleinement justifiée au regard du second alinéa de l’article 1er du protocole additionnel n° 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (qui garantit le droit à la propriété) en ce que l’Etat est fondé à réglementer l’usage des biens pour assurer le paiement des impôts et d’autres contributions (pourvoi n° 22-17.907, points nos 17 et 18. A noter que cette dernière décision doit encore retenir l’attention en raison du doute du requérant quant à la légalité de la transmission par l’administration fiscale de données à caractère personnel aux organismes chargés du recouvrement. V. les points nos 5 et s. spécialement analysés par Vincent Roulet).
Qu’on soit convaincu ou non par les décisions rendues en l’espèce, c’est égal ; il faut bien voir que le débat sur la signification de la réserve du Conseil constitutionnel peut se poursuivre à l’infini (M. Troper, Dictionnaire de la culture juridique, v° Interprétation ; J. Bourdoiseau, L’interprétation, https://aurelienbamde.com/2019/05/06/linterpretation). La Cour de cassation en a d’ailleurs pleinement conscience, qui s’applique à justifier le rejet du pourvoi tout en laissant subsister deux régimes juridiques distincts (2016-2019 / 2019-…). A-t-elle réussi à convaincre, rien n’est moins certain. On reconnaîtra toutefois qu’il aurait été bien décevant qu’elle se contentât de viser l’article L. 111-2-1, I, al. 2 du code de la sécurité sociale qui dispose en substance que si chacun profite selon ses besoins, chacun contribue aussi selon ses moyens au financement de la protection contre le risque maladie.
(Article publié in Dalloz actualité mars 2025)
